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탄소중립을 위한 환경·에너지 정책의 지속가능성동아시아재단 정책논쟁 제164호

새로운 정책 슬로건 “탄소중립”

현재 지구 평균기온은 산업화 시기 이전 대비 약 1.0~1.1℃ 상승하였고, 많은 전문가들이 경고하였듯이 대기 중 이산화탄소 평균농도가 350ppm을 넘어서던 1990년 중반 이후부터 세계 각지에서 해수면 상승, 기상이변과 자연재해, 생물다양성 손실 등 각종 위기적 상황과 문제들이 끊임없이 발생하고 있다. 인류가 경제 활동을 하고 문명 생활을 유지하기 위해 사용한 화석에너지의 연소에 따른 탄소배출량은 1990년대에는 매년 약 1%, 지난 10년간은 매년 약 2.5%씩 증가해왔고, 여전히 증가세에 있다. 기후변화라는 지구적 위기 상황에 대응하는 동시에 지속가능한 성장을 위해서 모든 국가들은 국제 규범과 자국 상황을 고려하여 탄소배출을 감축하는 환경·에너지 정책들을 시행하고 있다.

문재인 정부 역시 출범 초기부터 “탈석탄·탈원전”과 “재생에너지 3020”으로 대표되는 환경·에너지 정책들을 추진 중이다. 지난 5월에는 한국에서 개최했던 P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030) 국제회의를 계기로 “탄소중립”을 기후변화 대응 환경·에너지 정책의 목표로 제시하며 2050 탄소중립위원회를 출범시켰다. 정책 슬로건은 달라졌으나, 결국은 온실가스 배출과 국가경제 발전의 탈동조화로 지속가능한 성장을 이루는 녹색경제를 마련한다는 기존 정책들과 다르지 않은 지향점을 지니고 있다. 그러나, 지난 4년 간의 정책 시행에서 나타난 문제점들에 대한 성찰이 없고, 임기 1년을 남겨놓고 제시한 탄소중립이라는 정책 슬로건을 위해 조직을 신설한다는 것이 주요 정책내용이라는 점에서 정책의 진정성에 의문이 제기될 수밖에 없다.

 

여전히 논란 중인 탈석탄·탈원전 정책

탈석탄·탈원전 정책은 시작부터 지금까지 계속 논란의 대상이 되고 있다. 우선, 그 논란은 정책 목표의 본질이 “탈석탄·탈원전”이라는 정책 슬로건과는 다르다는 점에서 시작한다. 2017년 <제8차 전력수급기본계획 2017-2031>을 통해서 확정, 시행되기 시작한 탈석탄·탈원전 정책은 목표기간 내에 “제로 발전량”을 이룬다는 여타 국가들의 탈석탄·탈원전 정책과는 차이를 지니고 있다. 궁극적인 목표가 탈석탄·탈원전 정책이 일반적으로 의미하는 목표기간 내 100% 퇴출이 아니라 이용의 감축에 머무르고 있다는 점에서, 정책 목표라기보다는 정책 슬로건에 가깝다. 더구나, 탈석탄의 경우 발전량 비중 2017년 45.4%에서 2030년 36.1%, 확정설비용량 비중 2017년 31.6%에서 2030년 23.0%로 감소시키는 것을 목표로 삼고 있었지만, 같은 시기 석탄발전의 확정설비용량 증감 목표를 보면 2017년 36.9GW에서 2030년 42.0GW로 오히려 석탄발전의 설비용량은 과거보다 더욱 증가하는 것이 탈석탄 정책의 목표로 되어 있었다. 이에 대한 비판이 커지자, 지난해 12월 발표한 <제9차 전력수급기본계획 2020-2034>에서는 석탄발전 확정설비용량을 2020년 35.8GW에서 2034년 29.0GW로 낮추는 것으로 목표를 변경했다. 그러나, 석탄 대신 고비용 탄소연료를 사용하는 LNG발전 확정설비용량은 2020년 41.3GW에서 2034년 58.1GW로 현재보다 40% 이상 증설할 예정이다. 온실가스 배출의 1차적 책임을 지닌 석탄발전의 퇴출을 목표로 하는 탈석탄은 결국 무늬만 다른 고비용 탄소연료의 사용을 늘리는 친LNG 정책이라는 비판에서 여전히 벗어나기 힘들다.

더욱 큰 문제는 탈원전 관련 정책들이다. 지금까지 어느 나라에서도 탈석탄과 탈원전을 동시에 달성한 경우는 없다. 독일을 탈원전과 탈석탄을 동시에 선언하고 추진 중인 대표적인 사례로 들기도 하지만, 유럽 국가들이 단일 전력망으로 통합되어 국가 간 전력 수출입이 자유롭다는 점이 간과되고 있다. 역설적으로, 독일에 전력을 수출하고 있는 프랑스의 경우 원전 발전 비중은 약 75% 정도를 차지하고 있기도 하다. 우리나라의 경우처럼 외부로부터의 전력 수입이 전혀 없는 상황에서, 전체 발전량 비중 약 66%, 설비용량 비중으로 약 50% 정도를 차지하고 있는 석탄·원자력 발전을 동시에 퇴출하는 것이 현실적으로 가능할지 의문이다. LCOE(균등화발전비용; Levelized Cost of Energy)의 측면에서 어떠한 재생에너지도 북유럽이나 미국에서와 같은 경제성을 지니지 않고 있으며, 에너지 다소비 국가로서 전력 사용이 더욱 증가하고 있는 우리나라의 입장에서 원자력 발전이 지니는 경제성을 대체할 수 있는 에너지원의 개발은 아직 요원하다. 2017년 6월 문재인 정부의 탈원전 선언에 따라 2017년 71.2%였던 원전 가동율은 2018년 65.9%로 감소했었으나, 이후 탈원전 비용에 대한 부담이 커지면서 2019년 71.6%, 2020년 75.3%로 다시 증가하고 있다. 탈석탄·탈원전의 에너지 전환 과정에서 전력가격의 상승은 없을 것이라는 정부의 근거없는 확신은 2021년 1월 기후환경요금의 신설, 2021년 12월부터 시행될 전력산업기반기금 조성 등으로 결국 국민 세금과 차기 정부의 부담으로 남겨지게 되었다. 무엇보다, 2017년 22.5GW였던 원자력 발전의 확정설비용량이 임기 말년인 2022년까지는 26.1GW로 증가하고, 2024년 27.3GW으로 정점에 오른 뒤 2030년까지 20.4GW로 감축을 시켜야 하는 탈원전 이행계획은 차기 정부와 미래 세대에게 정치적, 경제적 부담을 떠넘기고 있어, 다음 정부가 이 계획을 그대로 계승할지도 불분명하다.

 

재생에너지 확대 정책에 따른 과제들

지원과 투자를 늘려 2030년까지 재생에너지의 발전량 비중을 20%로 상향시킨다는 “재생에너지3020” 정책은 탈석탄·탈원전으로 감소하게 될 발전량을 보전하면서 기존의 탄소에너지원으로부터 탈피하여 에너지 전환을 이룬다는 현 시대의 주요한 정책지향을 담고 있다. 과거 신재생에너지원으로 분류되었던 바이오매스 폐기물과 우드펠렛 등의 연료연소 기반 재활용연료의 활용을 최소화한다는 재생에너지 정책의 방향성은 매우 긍정적인 평가를 받을 수 있다. 재생에너지 3020 이행계획에 따라 특히 재생에너지 발전설비용량은 2015년 3.7%에서 2019년 6.5%로 2배 가까이 비약적으로 증가하였고, 이에 따라 발전량 비중도 증가하였지만, 전력공급능력이나 예비전력 모두 감소하는 문제점을 드러내고 있다. 즉, 실제 전력공급에 기여한 발전설비용량은 2017년 116.7GW에서 2018년 117.2GW, 2019년 125.3GW로 대폭 증가했으나, 공급예비율은 2017년 12.9%에서 2018년 7.7%, 2019년 6.7%로 하락하기도 했다. 폭염으로 전력수요가 역대 최고치를 경신할 것으로 전망되는 올여름, 공급예비율은 4.2%까지 떨어져 2012년 이후 최저를 기록할 것으로 예상되고 있다.

현재의 기술로는 재생에너지의 발전 비율을 높이면 발전안정성은 하락할 수밖에 없다. 최대 전력수요가 발생하는 시점에서의 발전설비용량의 효율을 나타내는 “피크기여도(PLC; peak load contribution)”가 석탄, 가스, 원자력 발전의 경우 100%에 가까운 것에 비해, 태양광이나 풍력 등 대표적인 재생에너지원의 발전은 평균 15~18%에 불과하기 때문이다. 전력수요가 많은 시기나 시간일지라도 폭설이나 장마, 일몰 등에 따라 태양광의 경우 피크기여도는 0%로 나타나기도 한다. 실제로 2020년 7월과 8월의 피크기여도는 태양광이 0.8%와 1.8%, 풍력은 0.2%와 0.3%에 지나지 않았다. 아울러, 발전 효율이 낮은 태양광 설비의 보급 확대로 산림과 임야 등 환경 훼손이 나타나면서 지역에서의 수용성이 낮아지는 문제 역시 발생하고 있다. 계획에 따르면 2030년까지 재생에너지 발전설비용량은 2020년 20.1GW의 3배에 가까운 58.0GW까지 확대될 예정이다. 이는 2000년대 초반 우리나라 전체 발전설비용량(2002년 52.8GW)보다 큰 용량이다. 늘어나는 재생에너지 발전설비용량은 또 다른 문제를 남길 수도 있다. 통상적으로 연간 0.9%씩 발전효율이 감소하며, 15~25년의 수명을 지닌 태양광 패널의 후처리 문제가 대표적이다. 2021년 805톤의 폐패널 배출량은 2030년 20,935톤으로 급증할 것으로 예상되어 설비용량을 늘리는 데 급급한 에너지 전환 정책은 미래세대에게 새로운 부담을 남겨주게 될 수도 있다. 에너지 전환 정책은 재생에너지의 발전량 비중을 늘리는 것도 중요하지만, 그보다 우리 지형에 맞게 발전효율을 높일 수 있는 재생에너지 기술에 대한 투자와 발굴이 무엇보다 선행되어야 하는 이유이다.

 

“탄소중립”은 조직의 문제가 아닌 국가적 역량의 문제

출범과 더불어 의욕적인 에너지 전환 정책을 펼치고 있는 문재인 정부는 1년의 임기를 앞두고 “탄소중립”이라는 환경·에너지 정책의 새로운 장기목표를 제시했다. 장기목표라는 점에서, 지금까지 제시되었고 추진되고 있었던 2030년까지의 중단기 정책들의 방향성과 연장선상에 있는 2050년까지의 장기 정책비전을 제시한 것에 가깝지만, 주요 정책 내용으로 “2050 탄소중립위원회”라는 대통령 직속기구를 신설하여 환경·에너지 정책의 컨트롤타워 역할을 맡기고 있다. 에너지 전환과 脫탄소경제를 이루기 위해서는 정부 부처 간의 협업과 다양한 사회구성원들과의 참여를 통해서 환경·에너지 정책을 조율할 기구가 필요하다. 그러나, 이미 현존하고 있는 녹색성장위원회의 설립 취지와 법적 역할은 이번에 신설된 2050 탄소중립위원회와 유사하다. 지난해부터 각종 중복된 기능을 수행하고 있는 위원회들의 통폐합이 거론되어 왔지만, 이는 현 정부에서 기후변화나 미세먼지 문제 등을 다루기 위해 위원회를 난립했었던 결과이다. 특히 현존하는 녹색성장위원회와 지속가능발전위원회는 각기 <저탄소녹색성장기본법>과 <지속가능발전기본법>에 근거한 법적 조직이라는 점에서, 근거법을 마련 중인 2050 탄소중립위원회는 본질적으로 이름만 바뀐 유사 조직의 설립을 위해서 입법권과 행정력을 낭비하는 것으로 비판 받을 수 있다. 탄소중립을 위한 정책 컨트롤타워 역할은 현존하는 조직들을 정비하는 것만으로도 충분히 수행될 수 있는 제도적 환경을 이미 지니고 있기 때문이다. 현재, 어떠한 법적 근거도 없이 설립된 2050 탄소중립위원회의 합법화를 위해서 기존 관련법들을 대체하는 여러 법안들이 상정되고 있다. 그러나, 상정된 법안들 모두 기존 법률이나 시행 중인 정책들과 대부분 유사하고 기존 “녹색성장”의 명칭을 “탄소중립”으로 바꾸는 것이 주요 내용으로 되어 있어, 이 신설 조직과 상정 법안들이 진정으로 우리나라의 지속가능한 성장과 탄소중립을 목적으로 하고 있는지, 그리고 그 목적을 위해 정말 필요한 것인지 의문이다.

탄소중립의 국가적 목표는 우리의 삶과 경제의 지속가능성을 위해 반드시 추진되어야 한다. 탄소중립을 이루기 위해서 가장 필요한 것은 정책명칭을 변경하거나 옥상옥(屋上屋)의 기구를 신설하여 입법권과 행정력을 낭비하는 것이 아니라, 목표에 대한 사회적 합의를 찾고 강력한 정책 의지를 뒷받침할 수 있는 국가적 역량을 마련하는 것이다. 전환 비용 부담 문제에 대해서 사회적 합의가 이루어져 있지 않지만, 탈석탄이 화석에너지 문명으로부터 청정에너지 문명으로 나아가는 에너지 전환의 국제 규범인 것은 분명하다. 그러나, 탈원전이 비용 부담이 없는 국제적 추세라 했던 정부 초기의 국민 설득은 정치적 수사에 가까웠고, 국내 탈원전의 당위성 주장에 반해 원전의 해외수출을 장려하는 모순적 상황에 놓여 있기도 하다. 또한, 선진국들의 소형모듈원자로(SMR; small modular reactor)와 핵융합 기술에 대한 투자와 개발이 각자의 탄소중립 목표와 직접적으로 연계되어 진행되고 있는 상황에서, 진정한 탈원전도 아닌 우리의 거짓 탈원전 정책은 원자력 신기술에 대한 투자와 관심마저 잃게 만들었고 전문인력들마저 줄어들게 만들었다. 재생에너지 정책에 있어서도, 재생에너지 발전설비용량의 수치적 확대도 중요하지만 우리의 환경과 조건에 적합한 청정에너지원을 찾고 발전효율을 높일 수 있는 녹색기술을 개발하는 것이 더욱 중요하다. 이는 단순한 에너지 전환의 차원을 넘어서, 우리 경제와 산업의 지속가능한 성장을 동반하기 위해서 반드시 최우선되어야 한다.

 

탄소중립과 지속가능한 성장을 위해서

탄소중립의 목표를 이루기 위해서 우리의 환경·에너지 정책은 지속가능한 것일까? 2010년 중반부터 “기후범죄자”라는 국제사회의 평가를 받으며 그 위상이 추락되어 있던 한국이었고, 대선 과정에서 환경문제를 우선 아젠다로 삼았던 문재인 정부의 등장에 따른 기대는 매우 컸었다. 그러나, 임기 4년이 지나고 있는 문재인 정부의 환경·에너지 정책에 대한 평가는 결코 긍정적이지 않다. 매년 실시되는 환경 및 에너지 전문가들의 환경·에너지 정책 평가에서 단 한 번도 긍정적인 평가를 받았던 적이 없다. 가장 최근의 조사에 따르면, 학계 및 시민환경연구소 전문가 112명은 문재인 정부의 환경정책은 최하점, 에너지정책은 보통 이하로 평가하고 있다. 국제적으로도, 2020년 기후변화대응지수(CCPI; Climate Change Performance Index) 61개국 중 58위, 온실가스 배출 세계 7위, 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 이산화탄소 배출량 증가율 1위 등이 최근 발표된 기후변화 대응관련 국가별 지표에서 드러난 현재 한국의 위상이다. 문재인 정부의 환경·에너지 정책은 비록 에너지 전환이나 탄소중립이라는 긍정적인 방향성을 지니고 있지만, 탈석탄이나 탈원전, 재생에너지 확대 등의 정책 이행 과정에서 경험된 정책 내용과 슬로건 사이의 모순들, 원자력발전의 경제성과 역할 평가에 대한 정치적 쟁점화, 에너지 전환 비용 부담에 대한 사회적 합의의 미비 등으로 인해 일부 주요정책들은 그 영속성에 의문을 가질 수밖에 없다. 더구나, 중복역할을 수행하고 있는 법률적 지위를 지닌 위원회들이 여전히 존재함에도 불구하고 임기 1년을 남긴 시점에서 섣부르게 신설한 대규모 조직은 그 필요성이나 진정성에 대해 의구심을 갖게 한다.

환경·에너지 정책을 포함한 국가 정책은 다수 국민을 대상으로 공익 달성을 위해 의도적으로 선택한 정부의 행동지침이다. 민주주의 하에서 정부가 대의(代議)나 위임을 통해서 정책을 결정하였을지라도 그 결정 과정은 최대한 합리적이고 투명할 수 있도록 노력해야만 한다. 만약 정책의 당위성과 정당성을 확보하기 위해서 국민 설득 과정이 필요하다면, 반드시 정확한 정보와 예측이 제공되어야 하고 왜곡이 있어서는 안 된다. 정책 이행 과정에서 국민 다수의 불복이나 의도하지 않았던 심각한 문제들이 발생할 경우, 과감하고 유연한 정책 수정과 보완이 필요하며 이는 오히려 정책의 영속성을 높여줄 수 있다. 특히, 정책의 결정과 이행에 있어서 그에 수반되는 비용이나 결과가 미래세대로 이어질 경우, 지금 세대의 필요와 목적에 따라서 다음 세대의 결정권을 심각하게 침해하거나 비용 부담을 전가해서는 안 된다. 이것이 바로 에너지 전환과 탄소중립을 통해서 성취하려는 인류와 지구사회 공통의 궁극적 목표인 지속가능성을 달성하기 위한 전제이며 핵심이기 때문이다.

 

---이 기고문의 견해는 필자의 개인 의견이지 동아시아 재단의 공식 입장을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

 

필자 소개

최현정은 연세대학교에서 정치학 학사와 석사학위, 퍼듀대학교에서 정치학 박사학위를 받았다. 현재 아산정책연구원에서 선임연구위원으로 재직중이며, 연세대학교 언더우드국제대학 개발협력학과(SDC) 겸임교수이다. 청와대 국정기획수석실과 녹색성장기획관실에서 선임행정관을 역임했으며(2008-2013), 한국미래연구원 연구위원(2006), 일본 동경대학 사회과학연구원 연구원(2003-2004), 공군사관학교 교수요원(1995-1998)을 역임했다. 지속가능성장 및 기후변화 대응 국제협력과 국가전략, 국제개발협력, 비전통안보 등을 연구하고 있으며, 주요 저서로는 North Korea’s Climate Change Policy in the Kyoto Protocol System (2021), Green Growth for a Greater Korea: White Book on Korean Green Growth Policy, 2008~2012 (2013) 등이 있다.

최현정  mail@keaf.org

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